L’Acte IV de la Décentralisation : Vers une refonte du cadre territorial ? Quelques axes de réflexions

Des échos que j’en ai eus, il s’agit entre autres :

- de redéfinir la carte territoriale par la correction des incohérences territoriales ; 
- et l’opérationnalisation des pôles territoires ;
Cette rencontre qui pourrait marquer la validation des propositions de réforme m’amène à prendre ma plume, non pas pour diagnostiquer le travail jusque-là effectué- j’aurais bien voulu le faire que je n’en aurais pas la possibilité, la version définitive du projet n’étant pas diffusé- mais plutôt pour verser dans le panier de la réflexion quelques observations, suggestions et contributions.

De prime abord il est tout à fait important d’éviter de réformer pour réformer autrement dit, une réforme de plus avec des innovations purement institutionnelles et organiques.

Comme par hasard, chaque régime a voulu avoir « sa » réforme pour marquer son empreinte sur le processus de décentralisation dans notre pays.

Le président Abdou DIOUF a eu sa véritable réforme en 1996 après quinze (15) années de pouvoir. Cette importante réforme, la plus aboutie, à mon sens, des 30 dernières années de parson approche inclusive, le temps des travaux préparatoires (1992-1996) et la qualité et l’exhaustivité des productions (lois, décrets et arrêtés d’application) avait créé les régions comme entités décentralisées. En effet, les pouvoirs publics ont voulu en érigeant les régions en collectivités territoriales créer « entre les administrations centrales de l’Etat et les collectivités locales de base des structures intermédiaires, destinées à servir de cadre à la programmation du développement économique, social et culturel, et où puisse s’établir la coordination des actions de l’Etat et celles des collectivités ».

Mais au-delà de cette innovation organique qui comprenait également l’institution de la Ville et des communes d’arrondissement, cette réforme avait comme autres nouveautés très marquantes :

- la constitutionnalisation du principe de la libre administration des collectivités territoriales ; 
- l’instauration du contrôle de légalité à postériori rapproché en lieu et place de de la tutelle lointaine et centralisée ;
- le transfert de neuf domaines de compétences aux collectivités territoriales
 

Le Président Abdoulaye WADE, après l’échec de son projet de « provincialisation » a profondément remodelé l’architecture territoriale par un redécoupage administratif très dense : création des régions de Matam, Kaffrine, Sédhiou et Kédougou et de plusieurs communes et communautés rurales dont la viabilité reste à ce jour douteuse. Ces découpages, qui avaient des fois des soubassements politiques, ont rencontré, dans certaines zones, une forte résistance des populations instrumentalisées par des personnalités politiques (Mbane, Sangalkam etc.)

Le Président Macky SALL, a théorisé et opérationnalisé l’Acte III de la Décentralisation avec comme objectif d’organiser le Sénégal en territoires viables, compétitifs et porteurs de développement durable à l’horizon 2022.

Il s’agissait à travers cette réforme : 

- de construire une cohérence territoriale par une réorganisation de l’espace et l’émergence de pôles de développement ;
- d’assurer  la lisibilité des échelles de la gouvernance territoriale par une claire répartition des responsabilités et des compétences ;
- d’améliorer les mécanismes de financement du développement territorial et la gouvernance budgétaire par la mise en place d’un système intégré durable.
 

Cette dernière s’est matérialisée par l’élaboration d’un nouveau cadre juridique et institutionnel à travers un Code général des Collectivités territoriales avec comme axes forts : 

- La suppression de la région comme collectivité locale et érection du département à cette dignité ;
- La communalisation intégrale avec la communalisation des zones rurales (précédemment couvertes par les communautés rurales créées en 1972) et élévation des communes d’arrondissement à la dignité de commune de plein exercice avec une fragilisation de la ville qui se dessine sous un nouveau format.
L’annonce de la mise en place de pôles territoires qui devaient prendre la relève des régions, entités décentralisées, s’est confrontée à un problème d’ancrage territoriale et de vision (collectivité territoriale, établissement public local ou autre)

Cette réforme est également restée purement administrative et institutionnelle. En effet, malgré l’annonce de « la nécessité d’assurer un développement économique des collectivités locales à travers un mécanisme de financement pertinent et efficient et une gouvernance budgétaire transparente » qui figurait dans l’Exposé des motifs de la loi n°2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des collectivités territoriales mais également la mise en place d’un sous-comité thématique « Financement et développement économique », le financement des collectivités territoriales est resté le parent pauvre.

C’est heureux que l’Acte IV de la Décentralisation annoncée pour transformer fondamentalement le tissu territorial fasse l’objet aujourd’hui de concertations pour son opérationnalisation.  

Il m’est d’avis cependant que celui-ci devrait s’articuler autour des axes suivants :

1. Le remembrement des communes pour corriger les incohérences territoriales nées de la dernière réforme. En effet on note une géographie hybride des communes. Avec la réforme dite de l’Acte III de la Décentralisation, l’architecture territoriale des communes présente une géographie hybride :
- les unes (anciennes communes) constituées de quartiers et présentant une certaine homogénéité territoriale avec des limites précises déterminées à partir d’un point central et sur une circonférence précise ;
- les autres (communes issues des communautés rurales) composées de villages et de quartierset dont les limites sont constituées par celles des villages qui les composent.
La conséquence est qu’il n’y a plus pas de succession et de linéarité des territoires communaux et que certaines communes vont ceinturer d’autres empêchant de ce fait, en l’absence d’intercommunalité, toute extension-parfois vitale- des dernières. 

Dans une réflexion au lendemain de la réforme de l’Acte III je précisais que les velléités futures de rééquilibrage par des démembrements/remembrements, rattachements /détachements pourraient être le lit à des contestations populaires et luttes à soubassements politiques et que toutefois, un « lustrage » dans l’optique de corriger certaines incohérences nous semblait incontournable. 

Il me semble que le moment tant redouté soit arrivé. Cependant ma proposition prend une autre voie que la suppression ou fusion préconisée par la réforme. 

Accordons-nous tout de suite, cette option est totalement légale en ce sens que le code général des collectivités territoriales, en son article article 74 dispose que « lorsque, pendant quatre années financières consécutives, le fonctionnement normal d'une commune est rendu impossible par le déséquilibre de ses finances, sa suppression peut être prononcée par décret, après avis de la Cour suprême. Le décret qui prononce la suppression de la commune peut décider de son rattachement à une ou à d'autres communes »

Ma proposition va vers deux axes :

- le premier, il faut remembrer les communes en rationalisant les territoires des anciennes communautés rurales devenues communes. Il est incompréhensible que dans une mêmezone et de façon contiguë, une commune puisse compter plus de quatre vingt villages et qu’une autre soit constituée d’une vingtaine de villages ou de quelques quartiers sur un territoire pas viable. Il s’agira concrètement de rattacher certains villages à d’autres communes au nombre très réduit.
- le deuxième, encourager l’intercommunalité. Il s’agira d’inciter à des regroupements de collectivités par le truchement d’intercommunalités organiques ou de projet à qui on va doter de compétences propres et attributives mais aussi de moyens à la hauteur de leurs ambitions.
La réforme de l’Acte IV de la Décentralisation doit être l’occasion de réfléchir de façon sérieuse sur le financement des collectivités territoriales qui devra s’articuler autour de :

- la rénovation du cadre de la fiscalité locale qui pourrait se matérialiser par la création et/ou transfert par l’Etat de nouveaux impôts aux collectivités territoriales tout en modernisant ceux existants ;
- le renforcement de l’attractivité des territoires conduisant à un meilleur développement économique et par ricochet la génération de ressources financières pour les collectivités territoriales ;
- la mise en place d’un fonds de péréquation financé par certaines ressources telles que la taxe représentative de l’impôt du minimum fiscal des agents de l’Etat, et de certaines sociétés à implantation territoriale nationale comme la SONATEL, la SENELEC, la SenEau etc., la part de l’Etat sur certains impôts dont la renonciation serait actée (contribution globale unique, contribution globale forfaitaire, amendes forfaitaires et judiciaires), la Taxe d’enlèvement des ordures ménagères etc.
 

2. L’optimisation des transferts financiers de l’Etat vers les collectivités territoriales vers plus d’équité et de solidarité. 
A ce propos, l’Etat ayant adopté le concept de « territorialisation des politiques publiques » comme instrument de planification et de développement territorial, le changement de paradigme doit induire de nouvelles approches.

Le concept en question peut être perçu comme l’adaptation des politiques publiques aux spécificités des territoires ou encore la différenciation de celles-ci en fonction des particularités des territoires. Ainsi, reprenant une certaine doctrine, je pourrais avancer que, la territorialisation des politiques publiques parait devoir postuler des formes de discriminations positives au service du rattrapage des inégalités territoriales et d’une conception équitable de l’égalité. Dans ce sens, concernant l’investissement, l’on pourrait s’orienter vers le financement de gap infrastructurel ou d’équipement.

Cette approche qui épouse la logique de péréquation et de correction des inégalités reposerait sur le postulat de la mise en place d’une plateforme minimale d’infrastructures de base (PMIB). En effet, le niveau de développement en général, d’équipements et d’infrastructures en particulier, diffère d’une collectivité territoriale à une autre. Dans certaines d’entre elles d’ailleurs, le niveau d’équipement est extrêmement faible au regard des missions qui leur sont assignées, et disproportionné par rapport aux attentes légitimes des populations. Le droit à l’éducation, à la santé, à une eau potable, à un environnement sain, etc. constituent des exigences élémentaires que la collectivité territoriale doit satisfaire.

L’allocation des fonds des fonds d’investissement devrait s’orienter vers la mise en place d’une plateforme minimale d’infrastructures de base. En effet, pour l’atteinte des objectifs de développement, des standards sont fixés dans beaucoup de domaines ; lesquels standards devraient permettre de quantifier les gaps infrastructurels nécessaires à l’atteinte de ces objectifs. Ainsi, dans une commune où le nombre de centres de santé nécessaires pour être aux normes de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) est de dix (10) et que celle-ci n’en disposerait que de six (06), le gap de performance serait de quatre (04). Les fonds de transfert en investissement devraient s’attacher, dans le cadre de la dotation, à permettre la correction des inégalités infrastructurelles qui plombent l’atteinte de ces objectifs ; autrement dit, à financer ce gap. Donc, en application de ce critère, plus une collectivité territoriale serait en retard sur le plan des infrastructures, plus sa part dans la répartition des fonds d’investissement transférés serait importante. En revanche, une collectivité territoriale qui est nantie dans le domaine recevra moins de parts de ces fonds.  À terme, il devrait y avoir une sorte de nivellement positif vers le niveau minimal qui constitue la barre de performance des collectivités territoriales dans les domaines prioritaires et nécessaires au développement en général et local en particulier.

3. L’exploration des financements innovants notamment l’emprunt dont il faudra rénover et adapter le cadre juridique et opérationnel, les fonds vert climat mais aussi les partenariats public-privé
 

4. Au-delà du financement la présente réforme relative à la Décentralisation pourrait, pour plus d’impact, avoir pour autres axes :
- de mettre en place un statut de l’élu local qui engloberait ses modalités de rémunération et de prise en charge de certains avantages en nature, la protection sociale et judicaire, la retraite locale.
- de renforcer de la démocratie locale et de la représentativité par la suppression de l’élection au scrutin majoritaire à un tour. Pour une plus grande légitimité populaires les conseillers municipaux sur la liste majoritaire devraient être élus à la majorité absolue ou à défaut au deuxième tour parmi les deux listes ayant les meilleurs scores au premier tour.
- de définir de plus grands ensembles : aujourd’hui dans beaucoup de pays de tradition décentralisatrice, l’option est aux regroupements. Ainsi en France par exemple à partir de 2016, d’anciennes régions ont été regroupées pour former de nouvelles entités régionales plus cohérentes et plus viables : C’est le cas de la Nouvelle Aquitaine qui fusionne les anciennes régions d’Aquitaine, de Limousin et de Poitou-Charentes. 
Dans ce sens les pôles territoires pourraient être remplacées par des régions plus structurantes à même de pouvoir constituer des territoires fonctionnels où pourraient se concevoir et se dérouler des politiques publiques plus cohérentes. Cette option devait s’accompagner de la nécessaire suppression des départements, collectivités territoriales dont la pertinence reste encore à prouver.

C’est en cela seulement que je crois que le renouveau de la Décentralisation pourrait être enclenchée.

Cheikh NDIAYE

Spécialiste en Décentralisation, Finances et Fiscalité locales