Réponse à la tribune de Mamadou Djigo : « Monsieur le Président, vos Pôles-Territoires ne marcheront pas »

Je salue la rigueur scientifique de votre démarche et la constance de votre engagement républicain en faveur de ce thème. Le PNADT, auquel vous avez grandement contribué, reste un document de référence dont l’Etat sait reconnaitre la valeur.

Cependant, un document stratégique, aussi important soit-il, ne saurait être figé dans le marbre d’une époque. L'aménagement du territoire est une politique vivante, qui doit continuellement s'adapter aux mutations économiques, démographiques, climatiques, technologiques et géopolitiques.

Contrairement à ce qui est avancé dans la tribune intitulée « Monsieur le Président de la République, vos Pôles-Territoires ne marcheront pas », les Pôles-Territoires ne constituent ni un abandon de la métropolisation ni un retour aux anciennes politiques régionales. Ils traduisent une nouvelle étape de la territorialisation des politiques publiques, en cohérence avec la Vision Sénégal 2050 et l'Acte IV de la décentralisation. 

Avant de rentrer dans le vif du sujet, permettez-moi de vous signaler que votre métaphore médicale est savoureuse : vous nous accusez de soigner le diabète avec des remèdes contre le paludisme. Mais la vérité, c’est que votre politique de « métropolisation » exclusive a surtout consisté à regarder le patient sénégalais s’asphyxier en lui promettant une injection qui n’a jamais existée, faute de décrets d’application que vous avez-vous-même oubliés de signer pendant des années.

La première confusion de cette analyse consiste à présenter les Pôles-Territoires comme une politique exclusivement tournée vers la ruralité, qui s'opposerait à la métropolisation. Or, cette opposition est artificielle. Les Pôles-Territoires ne remettent nullement en cause la nécessité de disposer de métropoles fortes. Ils s'inscrivent dans une vision beaucoup plus large où métropoles, villes intermédiaires, villes secondaires et espaces ruraux fonctionnent comme un système intégré. La métropolisation demeure un levier essentiel de compétitivité, mais elle ne peut produire tous ses effets sans une organisation cohérente des territoires qui l'entourent.

Sur le plan scientifique, les expériences internationales montrent qu'il n'existe pas un modèle unique de développement territorial. Les travaux de l'OCDE, d'ONU-Habitat et de la Banque mondiale démontrent que les territoires les plus performants sont ceux qui articulent plusieurs échelles de développement : les grandes métropoles, les villes intermédiaires, les espaces ruraux et leurs réseaux de complémentarité. Les notions de polycentrisme, de gouvernance multiniveaux et de développement territorial intégré reposent précisément sur cette articulation.

Les Pôles-Territoires s'inscrivent dans cette logique. Ils ne visent pas à concurrencer les métropoles, mais à organiser les complémentarités économiques, sociales et environnementales entre plusieurs collectivités partageant les mêmes bassins de vie, les mêmes chaînes de valeur, les mêmes infrastructures et les mêmes défis de développement.

La deuxième confusion réside dans la nature même de la réforme. Les Pôles-Territoires sont analysés uniquement sous l'angle de l'aménagement du territoire, alors qu'ils relèvent avant tout d'une politique de développement territorial. Cette nuance est fondamentale. Le développement territorial dépasse largement les seules questions d'urbanisme ou d'organisation de l'espace. Il mobilise l'économie territoriale, la gouvernance, l'investissement, les infrastructures, l'environnement, les filières productives, la mobilité, l'innovation, la cohésion sociale et les politiques publiques sectorielles. Les Pôles-Territoires sont précisément l'expression de cette approche intégrée.

Cette approche est d'ailleurs déjà éprouvée au Sénégal. L'exemple du Projet de Développement Économique de la Casamance (PDEC) est particulièrement révélateur. Ce programme, mis en œuvre avec l'appui de la Banque mondiale, ne repose pas sur une seule ville ou une seule collectivité. Il s'appuie sur une logique territoriale intégrée associant plusieurs collectivités, les acteurs économiques, les infrastructures, les filières agricoles, le tourisme, les services et les équipements structurants afin de construire un espace économique cohérent. C'est précisément cette logique de coopération territoriale, dépassant les frontières administratives traditionnelles, qui fonde aujourd'hui les Pôles-Territoires. Le succès du PDEC démontre que le développement territorial est plus efficace lorsqu'il est pensé à l'échelle d'un territoire fonctionnel qu'à celle d'une seule collectivité.

La troisième confusion consiste à croire que la réforme abandonnerait les métropoles. C'est l'inverse. Dakar demeure appelée à consolider son statut de métropole nationale et internationale. Mais l'Acte IV va plus loin : il prévoit également l'émergence de nouvelles métropoles d'équilibre, le renforcement des villes secondaires et leur transformation progressive en véritables municipalités de ville, capables d'exercer des fonctions urbaines supérieures et de structurer leur hinterland. Les Pôles-Territoires viennent compléter cette architecture ; ils ne s'y substituent pas.

De la même manière, l'Acte IV de la décentralisation ne se limite pas à réorganiser les collectivités territoriales. Il porte une ambition beaucoup plus profonde : faire émerger de nouvelles centralités urbaines, de nouvelles villes et de nouveaux espaces de développement capables d'équilibrer l'armature territoriale nationale, de rapprocher les services des populations et de créer des opportunités économiques dans l'ensemble du pays. Dans ce sens, les Pôles-Territoires ne sont pas un document d'aménagement mais un dispositif de gouvernance et de mise en œuvre de l'Action publique territorialisée.

Une autre innovation majeure mérite d'être soulignée. Pendant longtemps, notre pays a raisonné en termes d'aménagement du territoire, au singulier. La réforme actuelle opère un changement de paradigme en privilégiant l'aménagement des territoires, c'est-à-dire une approche différenciée qui reconnaît la diversité des bassins de vie, des dynamiques économiques et des réalités locales. Cette évolution se traduit notamment par la mise en place de nouveaux instruments de planification territoriale, qui permettent d'adapter les politiques publiques aux spécificités de chaque territoire plutôt que d'appliquer un modèle uniforme à l'ensemble du pays.

L'ensemble de ces innovations appelle naturellement une révision de la Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable des territoires (LOADT). Une loi d'orientation n'a pas vocation à demeurer figée ; elle doit évoluer pour intégrer les nouveaux outils de planification, les nouvelles formes de gouvernance et les ambitions de l'Acte IV de la décentralisation.

Le véritable enjeu du Sénégal n'est donc pas d'opposer métropoles et Pôles-Territoires. Cette opposition est réductrice. Le défi consiste à construire un système territorial cohérent dans lequel les métropoles jouent leur rôle de locomotives nationales, tandis que les Pôles-Territoires deviennent des espaces de coopération, de mutualisation des investissements et de planification à une échelle pertinente.

Cette approche répond d'ailleurs à plusieurs défis contemporains que le seul développement métropolitain ne peut résoudre : les changements climatiques, la gestion des inondations et des catastrophes, la gestion des ressources naturelles, les mobilités interterritoriales, la sécurité alimentaire, la planification des infrastructures, l'équité territoriale et la réduction des disparités entre collectivités.

Sur le plan politique, la réforme portée par le Président de la République ne procède pas d'une remise en cause des acquis techniques antérieurs. Elle s'inscrit dans le principe de continuité de l'État. Chaque génération de politiques publiques a vocation à capitaliser les acquis, à corriger les insuffisances constatées et à proposer des réponses adaptées aux défis nouveaux.

Par ailleurs, l'élaboration de cette réforme ne s'est pas faite dans l'improvisation. Elle s'est construite à travers un vaste processus de concertation de deux ans associant les élus territoriaux, les administrations, les partenaires techniques et financiers, les universitaires, les acteurs économiques et les populations. Cette démarche traduit la volonté d'inscrire la réforme dans une dynamique de co-construction nationale.

Le principal point de divergence avec l'auteur de la tribune est sans doute d'ordre conceptuel. Son analyse demeure essentiellement centrée sur l'aménagement du territoire au sens classique du terme, alors que les Pôles-Territoires relèvent d'un cadre beaucoup plus large : celui de la territorialisation des politiques publiques. Cette territorialisation vise précisément à mieux articuler les politiques sectorielles, les investissements publics, les collectivités territoriales et les acteurs locaux autour de projets de territoire cohérents.

À cette lecture s'ajoute une tendance à politiser excessivement un débat qui gagnerait à rester d'abord scientifique et stratégique. L'aménagement et le développement des territoires sont des politiques de temps long. Ils dépassent les alternances politiques et exigent une réflexion fondée sur les réalités territoriales, les données scientifiques et l'intérêt supérieur de la Nation.

Le Sénégal a besoin de continuité, mais aussi d'innovation. Il a besoin de métropoles fortes, de villes intermédiaires dynamiques, de territoires ruraux productifs et, surtout, de mécanismes de coopération capables de créer des synergies entre tous ces espaces.

Les Pôles-Territoires ne remettent pas en cause les acquis du PNADT ; ils proposent une nouvelle manière de les opérationnaliser dans le contexte des défis de l’agenda 2050. L'enjeu n'est donc pas de revenir en arrière, mais de construire une organisation territoriale plus intégrée, plus solidaire et plus performante au service des populations.

Dr Cheikh Ahmed Tidiane FAYE, Directeur de Cabinet du Ministre de l’Urbanisme, des collectivités Territoriales et de l’Aménagement des Territoires

Enseignant-chercheur géomorphologie et aménagement du territoire
Université Cheikh Anta Diop de Dakar